نو آوری های حقوقی کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر
نو آوری های حقوقی کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر
رفیق مصطفایی
دکتری حقوق عمومی/مسئول کمیته حقوقی و مدنی سازمان معلمان ایران
مساله تعیین رژیم حقوقی دریای خزر از جمله مباحثی است که بعد از فروپاشی شوروی مورد توجه جدی قرار گرفته است[1] در واقع با فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در دسامبر سال 1991 میلادی، دریای خزر به یکی از مناطق راهبردی جهان و کانون توجه دولت‌های همسایه و قدرت‌های فرا منطقه‌ای بدل شد. به دنبال آن،کشورهای جدید التأسیسی ظاهر و پدیدار شدند و تغییرات ژئوپلتیکی خاصی در منطقه رخ داد. نوع نگرش به دریای خزر و مسائل مربوط به آن نیز دگرگونی فراوانی پذیرفت. دولت‌های نوظهور برای توسعه و پیشرفت همه جانبه‌ی کشورشان در زمینه‌های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی، بدون توجه به حفظ محیط زیست به منابع نفت و گاز دریای خزر چشم دوختند. این قضیه، چالش‌های سیاسی، اقتصادی و حقوقی مهمی را در حوزه‌ی دریای خزر به وجود آورد و هریک از کشورها مواضع و دیدگاه‌های متفاوتی را در زمینه‌ی بهره‌برداری از منابع و ذخایر دریای خزر ارائه کردند؛ [2] به ویژه که سه کشور تازه استقلال یافته به دنبال تعیین رژیم حقوقی جدیدی برای خـزر بودند[3] اما در طول سال های پس از آن کنوانسیون یا معاهده جامع و مانعی که بتواند زمینه های مختلف سیاسی، اقتصادی و حقوقی را به صورت کاملا حقوقی تبیین نماید مورد تدوین و تصویب قرار نگرفت، تا این که در 21 مرداد ماه سال 1397، كنوانسيون رژيم حقوقي درياي خزر پس از حدود 25 سال و در پنجمين اجلاس سران كشورهاي ساحلي درياي خزر در شهر آكتائو قزاقستان؛ توسط سران جمهوري اسلامي ايران، روسيه، قزاقستان، آذربايجان و تركمنستان در یک مقدمه و 24 ماده امضا شد. اما آن چه ضرورت پرداخت به این موضوع را ایجاب نموده است این است که امضاي كنوانسيون مربوطه با اعتراضاتي به تحولات ايجاد شده در تقسيم‌بندي‌هاي مربوطه همراه بوده است که اهمیت بررسی حقوقی قضیه را فارغ از قیل و قال های سیاسی، واجب می نماید. البته لازم به توضیح است که پرداختن به کنوانسیون مربوطه، و به ازای 24 ماده، نیاز به تحقیق و مقاله جدا دارد که در یک مقاله ساده نمی توان حق مطلب را ادا کرد؛ لذا در این پژوهش سعی می گردد
در دو مبحث به موضوع پرداخته می شود: مبحث نخست- پیشینه؛ مبحث دوم- نوآوری های قانونی کنوانسیون به موضوع مورد نظر پرداخته شود.
مبحث نخست- پیشینه
دریـای خزر قبل از فروپاشی شوروی، به عنوان پهنه‌ی آبی محصور بین ایران و شوروی، براساس معاهده‌های سال‌های 1921 و 1940، به شکل مشترک توسط این دو کشور اداره می‌شد. در مواد 11 و 14 عهدنامه‌ی سال 1921، تصریح شده بود که ایـران و اتـحاد جماهیر شوروی در زمینه‌ی کشتی‌رانی(اعم از تجاری و نظامی) و ماهی‌گیری از دریای خزر از حقوق برابر بهره‌مند هستند. در بند 4 ماده ی 12 عهدنامه‌ی 1940(معروف به عهدنامه‌ی تجاری و کشتی‌رانی ایران و شوروی) نیز آمده بود که اولاً تا عـرض 10 مـایل از آبهای مـجاور دو کشور، منطقه‌ی انحصاری و اختصاصی صید ماهی دو کشور تلقی می‌شود و بقیه‌ی آب‌ها منطقه‌ی مشترک مورد استفاده‌ی طرفین خـواهد بود. افزون بر این، در پروتکل الحاقی این عهدنامه تصریح شده بـود کـه دریـای خزر دریای مشترک بین ایران و شوروی است.
در طول تاریخ، هیچ‌گونه خط مرزی بین ایران و شوروی در دریای خـزر وجـود نداشته است. به همین دلیل، در تصور عمومی ناظران خارجی، و در نوشته‌ها و نقشه‌ها، هیچ مـحدوده‌ی رسـمی بـرای حاکمیت ایران و شوروی بر دریای خزر وجود نداشت. در نتیجه، دریای خزر دریای مشترک ایران و شـوروی تلقی می‌شد. حتی پس از فروپاشی شوروی نیز براساس اصل جانشینی دولت‌ها،خزر دریای مـشترک بین ایران و کشورهای جـدید التـأسیس (روسیه، آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان) به حساب آمد. [1]
با این‌حال، پس از فروپاشی و اضافه شدن سه کشور دیگر، ضرورت بازنگری در رژیم حقوقی دریای خزر و تعیین رژیم حقوقی جدید از سوی کشورهای یاد شده، احساس شد. در نـتیجه تلاش برای حل این مسئله آغاز گردید. هرچند، از ابتدا تصور می‌شد که تعیین رژیم حقوقی دریای خزر کار دشواری نیست، اما پس از گذشت حدود 25 سال تلاش ها در سال 1397 به نتیجه رسید و کنوانسیونی در راستای قانونمند نمودن نحوه بهره برداری به امضا رسید. .پس امروز هم مهم‌ترین موضوع مورد اختلاف کشورهای منطقه،تعیین رژیم حقوقی جدید برای بهره‌برداری از منابع آن است
پس فعلا در پایان این مبحث که به صورت کاملا مختصر اشاره گردید می توان گفت اقدام به پیشنهاد و امضا و نهایتا تصویب کنوانسیون یا معاهده ای- با دولت هایی که جانشین شوری سابق در الزام به تعهدات پیشین هستند- امری شایسته تقدیر و ارزشمند است که بعد از تقریبا سه دهه موجبات قانونمند نمودن چارچوب های سیاسی، اقتصادی و حقوقی را فراهم نموده است.
مبحث دوم- نوآوری های قانونی کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر
سندی که روز یکشنبه در قزاقستان امضا شد پنج موضوع را در دریای خزر مشخص می کند؛ وضعیت آبهای داخلی، دریای سرزمینی، منطقه انحصاری صید، منطقه مشترک و بستر و زیربستر.
1) افزایش مساحت دریای سرزمینی و منطقه انحصاری اقتصادی (صید)
در این کنوانسیون، از خط مبدا 15 مایل دریایی برای دریای سرزمینی در نظر گرفته شود و 10 مایل هم برای منطقه انحصاری صید و در این 25 مایل تنها ماهیگیران ایرانی حق صید دارند. در گذشته منطقه انحصاری صید تنها 10 مایل بود که الان 25 مایل دریایی را شامل می شود. اما لازم به ذکر است وقتی صحبت از 25 مایل می کنیم محاسبه آن از خط مبدا است و در حال حاضر چون خط مبدا نداریم طبیعی است تعیین محدوده این مناطق به روش ترسیم خط مبدا موکول خواهد شد که در معاهده جداگانه مشخص می شود.
از طرف دیگر در معاهده 1921 در دریای خزر درباره صید در منطقه ماورای منطقه انحصاری صید چیزی پیش بینی نشده بود چون اولویت به روسیه داده شده بود که در این کنوانسیون به این مساله توجه شده است. همچنین سعی بر آن بوده از حقوق دریاها 1982 در تعیین رژیم حقوقی دریای خزر استفاده نگردد چرا که در آنجا 12 مایل مورد نظر است و برای تاکید بر این مساله عدد 15 به جای 12 انتخاب شده است.
و این به معنای پیشرفت و اقدام مثبت حقوقی، تیم حقوقی ایران در کنوانسیون مربوطه است.
2) حساسیت در تعیین خط مبدا
خط مبدا در حقوق دریاها بر اساس خط مبدا طبیعی (پست ترین جزر) و خط مستقیم تعریف می شود برای سواحلی که فرورفتگی با بیرون زدگی داشته باشند. در ماده 7 معاهده 1982 ترتیباتی مشخص شده است اما در کنوانسیون مربوطه از آن استفاده نشده است و قرار شده است «جداگانه در آینده، شیوه ترسیم خط مبدا مستقیم را مشخص گردد». (ماده 1)
در کنوانسیون جدید آمده است اگر در ترسیم این خطوط دولتی آشکارا در وضعیت نامساعد قرار بگیرد این وضعیت در نحوه ترسیم خطوط منظور می شود و این مساله در بیانیه تفسیری وزیر امور خارجه ایران نیز بیان شد.
3) بیان رعایت اصول و موازین منشور ملل متحد و حقوق بین‌الملل در مقدمه کنوانسیون
در مقدمه کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر، پیشنهاد دهندگان سعی نموده اند مبانی، اصول و موازین قابل احترام در قالب منشور ملل متحد، حقوق بین الملل، اصول کلی حقوقی و توجه به اصول توسعه پایدار و حفاظت از محیط زیست را مد نظر قرار دهند.
در مقدمه آمده است که «با استناد به اصول و موازین منشور ملل متحد و حقوق بین‌الملل، با در نظر گرفتن فضای همکاری، حسن همجواری و تفاهم متقابل بین طرف‌ها، با پیروی از تمایل به تعمیق و گسترش روابط مبتنی بر حسن همجواری بین طرف‌ها، با در نظر گرفتن این واقعیت که دریای خزر برای طرف‌ها دارای اهمیت حیاتی می‌باشد و این که فقط آنها از حقوق حاکمه نسبت به دریای خزر و منابع آن برخوردار هستند، با تأکید بر اینکه حل مسائل مربوط به دریای خزر در صلاحیت انحصاری طرف‌هاست، با شناسایی اهمیت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی دریای خزر، با آگاهی از مسئولیت خود در قبال نسل حاضر و نسل‌‌های آینده برای حفظ دریای خزر و توسعه پایدار منطقه، متقاعد از اینکه این کنوانسیون توسعه و تقویت همکاری بین طرف‌ها را تسهیل خواهد کرد و استفاده از دریای خزر برای اهداف صلح‌جویانه و مدیریت بخردانه منابع آن و نیز اکتشاف، حمایت و حفاظت از محیط‌زیست آن را ارتقاء می‌دهد، با تلاش در جهت ایجاد شرایط مساعد به‌منظور توسعه همکاری اقتصادی سودمند متقابل در دریای خزر، با در نظر گرفتن تغییرات و فرآیندهای به‌وقوع‌پیوسته در منطقه دریای خزر در سطوح ژئوپولیتیک و ملی، ترتیبات موجود بین طرف‌ها و در این رابطه نیاز به تقویت رژیم حقوقی دریای خزر، به شرح [مواد 24 گانه] توافق کردند…
گسترش روابط مبتنی بر حسن همجواری بین طرف‌ها، با در نظر گرفتن این واقعیت که دریای خزر برای طرف‌ها دارای اهمیت حیاتی می‌باشد و این که فقط آنها از حقوق حاکمه نسبت به دریای خزر و منابع آن برخوردار هستند، با تأکید بر اینکه حل مسائل مربوط به دریای خزر در صلاحیت انحصاری طرف‌هاست، با شناسایی اهمیت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی دریای خزر، با آگاهی از مسئولیت خود در قبال نسل حاضر و نسل‌‌های آینده برای حفظ دریای خزر و توسعه پایدار منطقه، متقاعد از اینکه این کنوانسیون توسعه و تقویت همکاری بین طرف‌ها را تسهیل خواهد کرد و استفاده از دریای خزر برای اهداف صلح‌جویانه و مدیریت بخردانه منابع آن و نیز اکتشاف، حمایت و حفاظت از محیط‌زیست آن را ارتقاء می‌دهد، با تلاش در جهت ایجاد شرایط مساعد به‌منظور توسعه همکاری اقتصادی سودمند متقابل در دریای خزر، با در نظر گرفتن تغییرات و فرآیندهای به‌وقوع‌پیوسته در منطقه دریای خزر در سطوح ژئوپولیتیک و ملی، ترتیبات موجود بین طرف‌ها و در این رابطه نیاز به تقویت رژیم حقوقی دریای خزر، به شرح [مواد 24 گانه] توافق کردند…
4) احترام به اصل حاکمیت کشورهای حوزه دریای خزر
در بند های 1 و 2 ماده 3 کنوانسیون مزبور، احترام به اصل حاکت کشورهای حوزه دریای خزر مورد توجه و تاکید قرار گرفته است؛ در این ماده چنین آمده است که «طرف‌ها فعالیت‌های خود را در دریای خزر طبق اصول زیر انجام خواهند داد:
- احترام به حاکمیت، تمامیت ارضی، استقلال و برابری حاکمیت دولت‌ها، عدم توسل به زور یا تهدید به زور، احترام متقابل، همکاری و عدم مداخله در امور داخلی یکدیگر؛
- استفاده از دریای خزر برای مقاصد صلح‌آمیز، تبدیل آن به منطقه صلح، حسن همجواری، دوستی و همکاری و حل کلیه مسائل مرتبط با دریای خزر از طرق مسالمت‌آمیز؛…»
و در بند 4 ماده 8 تاکید شده است که «اعمال حقوق حاکمه دولت ساحلی به موجب بند 1 این ماده نباید به نقض حقوق و آزادی‌های سایر طرف‌ها مصرح در این کنوانسیون یا ایجاد اختلال ناروا برای تحقق آنها منجر شود».
5) تعیین چارچوب های استفاده نظامی
در بند های 3 تا 7 ماده 3 کنوانسیون مربوطه، به مقوله مهم امنیت و چارچوب های فعالیت های نظامی کشورهای عضو و نیز ممنوعیت کشورهای عضو اشاره شده است؛ در بندها چنین آمده است که ««طرف‌ها فعالیت‌های خود را در دریای خزر طبق اصول زیر انجام خواهند داد:
– تضمین امنیت و ثبات در منطقه دریای خزر؛
– تضمین موازنه پایدار تسلیحات طرف‌ها در دریای خزر، توسعه توانایی‌های نظامی در حدود کفاف معقول با توجه به منافع همه طرف‌ها، بدون لطمه به امنیت یکدیگر؛
– رعایت تدابیر اعتمادساز توافق شده در زمینه نظامی بر اساس روح پیش‌بینی‌پذیری و شفافیت در راستای مساعی مشترک جهت تحکیم امنیت و ثبات منطقه‌ای، از جمله طبق معاهدات بین‌المللی منعقده بین کلیه طرف‌ها؛
– عدم حضور نیروهای مسلحی که به طرف‌ها تعلق ندارند در دریای خزر؛
– در اختیار قرار ندادن قلمرو خود توسط هریک از طرف‌ها به سایر دولت‌ها برای ارتکاب تجاوز و انجام سایر اقدامات نظامی علیه هرطرف؛
6) حق دسترسی آزاد از دریای خزر به سایر دریاها و اقیانوس جهانی و بالعکس
در بند 10 ماده 3 حق دسترسی آزاد از دریای خزر به سایر دریاها و اقیانوس جهانی و بالعکس، برای کشورهای عضو به رسمیت شناخته شده است؛ در این بند چنین آمده است که «حق دسترسی آزاد از دریای خزر به سایر دریاها و اقیانوس جهانی و بالعکس، بر اساس اصول و موازین عموما شناخته شده حقوق بین‌الملل و توافقات بین طرف‌های ذیربط با در نظرگرفتن منافع مشروع طرف ترانزیت به منظور ارتقاء تجارت بین‌المللی و توسعه اقتصادی؛ [از مصادیق آزادی فعالیت دولت های عضد
7) توجه به رعایت نسل سوم حقوق بشر
نسل سوم حقوق بشر که جزو نسل های جدید و هزاره سوم است در قالب مصادیقی نظیر توسعه پایدار و حفاظت از محیط زیست، مورد توجه پیشنهاد دهندگان حقوقی کنوانسیون مربوطه قرار گرفته است، امری که بسیار حایز اهمیت است؛ به ویژه که همان طور که در ذیل اشاره خواهد شد حتی به مسئولیت دولت ها در این خصوص تاکید شده است موضوعی که در معاهدات پیشین به هیچ عنوان مورد توجه قرار نگرفته بود.
در بندهای 12 و 13 این کنوانسیون آمده است که:
– مسئولیت طرف آلوده کننده در قبال خسارت وارده به سامانه بوم زیستی دریای خزر مسئولیت دارد؛
– حمایت از محیط‌زیست دریای خزر، حفاظت، احیاء و استفاده معقول از منابع زنده آن از تکالیف دولت های عضو است.
البته در ماده 15 نیز این امر به صراحت بیشتیر مورد تاکید قرار گرفته است:
– طرف‌ها متعهد به حمایت و حفاظت از سامانه بوم‌زیستی دریای خزر و تمام عناصر آن می‌باشند.
– طرف‌ها باید مشترکا یا منفردا به منظور حفاظت از تنوع زیستی، حمایت، احیاء و مدیریت پایدار و بخردانه منابع زنده دریای خزر و جلوگیری، کاهش و کنترل آلودگی دریای خزر از هر منبع، تمام تدابیر لازم را اتخاذ و با یکدیگر همکاری کنند.
مسئولیت دولت ها در این خصوص تاکید شده است موضوعی که در معاهدات پیشین به هیچ عنوان مورد توجه قرار نگرفته بود.
در بندهای 12 و 13 این کنوانسیون آمده است که:
– مسئولیت طرف آلوده کننده در قبال خسارت وارده به سامانه بوم زیستی دریای خزر مسئولیت دارد؛
– حمایت از محیط‌زیست دریای خزر، حفاظت، احیاء و استفاده معقول از منابع زنده آن از تکالیف دولت های عضو است.
البته در ماده 15 نیز این امر به صراحت بیشتیر مورد تاکید قرار گرفته است:
– طرف‌ها متعهد به حمایت و حفاظت از سامانه بوم‌زیستی دریای خزر و تمام عناصر آن می‌باشند.
– طرف‌ها باید مشترکا یا منفردا به منظور حفاظت از تنوع زیستی، حمایت، احیاء و مدیریت پایدار و بخردانه منابع زنده دریای خزر و جلوگیری، کاهش و کنترل آلودگی دریای خزر از هر منبع، تمام تدابیر لازم را اتخاذ و با یکدیگر همکاری کنند.
– هرفعالیتی که موجب لطمه به تنوع زیستی دریای خزر گردد، ممنوع خواهد بود.
– طرف‌ها در قبال هر گونه آسیب به سامانه بوم زیستی دریای خزر به موجب موازین حقوق بین‌الملل مسئول خواهند بود.
پس به عنوان جمع بندی می توان گفت از آن جایی که معاهدات پیش از فروپاشی شوری سابق بر اساس اصل جانشینی برای کشورهای سه گانه الزام ایجاده کرده بود- ضرورت تدوین و تصویب کنوانسیون جدیدی فی مابین دولت های حوزه دریای خزر، امری ضروری تلقی می شد که متاسفانه حدود سه دهه این امر طول کشید. از طرف دیگر نوآوری های مذکور در کنوانسیون مربوطه نشان بر این امر دارد که پیشنهاد دهندگان به دنبال رژیم حقوقی حداقلی برای تعیین روابط سیاسی، اقتصادی و حقوقی کشورهای حاشیه دریای خزر هستند اگر چه ممکن است هنوز نواقصی داشته باشد اما بدون شک می تواند در شکل یک قانون مناسب چه به لحاظ شکلی و چه ماهوی به آن تکیه کرد و قیل و قال های سیاسی در این خصوص را نمی توان چندان علمی دانست به ویژه که تعیین موارد مهمی مانند تعیین خط مبدا و نحوه استفاده از بستر وزیر بستر به جلسات بعدی موکول شده است.
[1]– حاجی یوسفی امیر محمد (1384)، سـیاست خـارجی جـمهوری اسلامی ایران در پرتو تحولات سـال‌های 2001-1991، مـرکز انـتشارات وزارت امور خارجه، صص 126-124.
[1]– باقیان زارچی مرتضی؛ لهراسبی میثم، (1390)، «روابط ایران و روسیه و تعیین رژیم حقوقی دریای خزر»، راهبرد، زمستان، شماره 28.
[2]– منصوری تبار مجید، (1387)، «نگاهی به رژیم حقوقی دریای خزر»، رشد آموزش جغرافیا، تابستان، شماره 83، ص 18.
[3]– حکاک زاده محمد رضا؛ بزرگ دعاگو آرزو، (1395)، «بررسی چالش ها و راهکارهای تعیین رژیم حقوقی دریای خزر»، راهبرد، بهار، شماره 78، ص 30.
